对政府非税收入分成及结算体系的调研报告
对政府非税收入分成及结算体系的调研报告
政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织，依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。它是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式，包括政府性基金（附加）收入、专项收入、彩票资金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其他收入等。按照参与分配主体的不同，非税收入可以分为中央非税收入、地方非税收入以及共享非税收入三种类型。非税收入分成是指按照事权和财权对应的原则，在中央与地方、地方各级政府之间以及政府相关部门之间明确非税收入分配主体、分配比例（或份额）以及结算方式等分配关系的制度规范。它涉及到各级政府及部门之间的财力分配关系，是财政管理体制的重要组成部分。因此，建立规范的政府非税收入分成及其结算体系，对于实现国库单一账户体系、完善公共财政管理体制将起到重要促进作用，也是实现收入直达国库过程中不可逾越的一个重要环节。
一、非税收入分成及其结算的现状与问题
近些年来，从中央到地方都把规范非税收入管理摆在与加强税收征管同等重要的地位，规范非税收入管理工作也取得了明显成效。以我省为例，通过出台《**省非税收入管理条例》（以下简称《条例》）、撤销省直单位收入过渡户、设立非税收入汇缴结算账户等相关制度和措施，非税收入规范管理初见成效。20**-20**年，在取消168项行政事业性收费项目的情况下，省本级通过非税收入汇缴结算户（以下简称汇缴结算户）上缴财政非税收入合计319.03亿元，比规范管理前的20**-20**年增收101.22亿元，增长了46.47%。20**-20**年间，全省非税收入共征收824.86亿元，比20**-20**年间增收182.03亿元，增长了28.32%。非税收入规范管理有效地集中了财政资金，将原来各部门、执收单位的分散型管理转为归口财政部门集中管理，非税收入资金的财政性属性已经得到社会各界的广泛认同，为全面推行国库集中支付和规范津补贴工作打下了良好的基础。
随着规范非税收入管理工作的不断推进，我省非税收入分成结算也在逐步规范。20**年发布了《**省行政事业性收费和政府性基金分成与结算办法》（湘财综[20**]35号），对行政事业性收费和基金的分成及结算进行了清理、调整，重新明确了分成项目、比例及结算办法。同年省财政厅与人民银行**中心支行联合下发了《关于非税收入分成有关事项的通知》（湘财综[20**]68号），明确规范了分成收入的划解时间、使用票据。20**年下发了《关于进一步规范非税收入分成划解的通知》（湘财综[20**]4号），进一步明确了非税收入分成结算中各方的责任义务及分成结算的详细流程。目前，我省非税收入分成涉及中央、省、市、县四级政府及25个部门，近140个项目，390个明细项目。20**年，省本级应分成的非税收入29.53亿元，占当年非税收入总额174.63亿元的16.91%；20**年省本级应分成的非税收入28.31亿元，预计将占全年非税收入总额的15.30%。省本级非税收入中，尽管分成收入所占比重不足20%，但办理分成结算的工作量和难度较大。分成结算作为规范非税收入管理的一个重要环节，在实际工作中已暴露出一些亟待解决的深层矛盾与制度缺陷，主要表现在以下几个方面：
（一）分成政策不尽合理
非税收入是地方财政收入的重要来源，按照事权与财权相匹配的原则，非税收入应主要由地方财政统筹使用。然而现行的分成政策实际上仍是原部门分成政策的沿袭，各级政府和部门都尽量扩大自己的分配份额，导致收入分成过于集中在上级部门，留归地方的分成收入甚至不足以补偿其执收成本。例如公安部门二代身份证的工本费，中央分成比例占到67.5%，省、市、县级的分成比例合计仅占到32.5%，而据**省公安厅居民身份证制作中心的估算，每张二代身份证的20元工本费中，地方需负担的制作成本（包括设备投入、耗材使用、人工费用等）最低也在8元左右，也就是说，按现行的分成比例，每制作一张二代身份证，地方财政必须贴补1.5元左右。
其次，非税收入分成过于复杂。以我省为例，经过多次清理，涉及分成的非税收入目前仍有近140种，参与主体涉及中央、省、市、县四级政府及多个主管部门，并且上下级之间的纵向分成、同级各部门之间的横向分成以及纵向横向交错分成同时存在，例如铁路专用线运输管理收费的分成比例为专用线产权单位40%、铁路部门40%、站（段）区专线办8%、市级财政8%、省级财政4%。分成标准也多种多样，有比例分成、定额分成，也有比例分成与定额分成同时并存，例如由市（州）公安部门执收的护照工本费，省级财政分成70%，其中又按每本100元上交公安部；市级财政分成30%，其中又拨付给申请办理护照者户口所在县财政20元。
分成政策的不尽合理，一方面加大了地方政府的财政压力，同时也导致了一些地方政府越权减免、隐瞒收入或者先计提地方政府统筹资金再进行分成等现象，变相挤占上级分成收入。
非税收入的分成结算至今未形成一个科学完整的体系。目前非税收入分别纳入一般预算、基金预算和财政专户管理，其中前二者纳入人民银行国库结算体系管理，后者则由财政部门在商业银行开设的财政专户进行管理。同时，现有的国库分成结算体系也不能完全满足非税收入征管和分成结算的需要。人民银行的国库分成结算体系主要是针对税收的征管流程而设计的，然而与税收收入相比，非税收入在性质、特点等方面均存在着一定的复杂性：一是非税收入的分成项目远比税收复杂。以我省为例，非税收入涉及近500个收入项目，其中涉及分成的项目近140个，收入项目、分成内容均远远超过税收收入。二是非税收入涉及的分成主体比税收复杂。税收收入的分成主要涉及中央财政与省级财政，而非税收入的分成结算从纵向看涉及中央、省、市州、县市区四级财政，从横向看还可能涉及多个同级主管部门。三是非税收入的分成标准也比税收复杂。税收收入基本上采取的都是比例分成，且分成比例按税种设定。非税收入的分成标准则包括比例分成、定额分成、超额分成等多种方式，即便是同一项目，也有可能同时涉及上下级分成、同级分成等多种分成方式。四是非税收入的管理方式比税收复杂。税收收入已全部纳入预算管理，而非税收入分别纳入一般预算、基金预算或财政专户管理，其中纳入一般预算和基金预算管理的收入结算通过人民银行国库办理，纳入财政专户管理的收入结算由各级财政部门办理。
由于非税收入本身的复杂性，其分成结算目前还无法直接照搬税收分成结算的模式。人民银行国库分成结算体系也仅局限于排污费等少数非税收入分成项目，难以全面完成非税收入的分成结算工作。另外，从现实看，目前税收收入的分成结算体系发展到今日这样较为完善的程度，是经过了几十年的不断探索、逐步健全的实践过程，而非税收入的分成结算又是一项比税收分成结算更加复杂的工程。因此，非税收入分成结算体系的建立与健全不可能一蹴而就，必然要经历一个较长的探索过程。
（三）制约机制不能到位
《**省非税收入管理条例》颁布后，我省各级政府相继出台了一系列非税收入管理的制度和措施。但目前非税收入分成结算尚未制定专门的监督检查制度，财政收入的监督主要侧重于对执收单位的检查，分成收入的制约机制在一定程度上成为真空地带。同时，由于分成收入是由当地财政部门按照执收数和分成比例计算出来的，而目前上下级财政之间实行的是资金和票据的分级管理，上级财政部门对下级的执收收入和票据使用情况并不清楚，上下级财政间缺乏较完善的信息交流平台，因而上级财政无法掌握分成项目的执收收入是否准确真实、结算是否正确等相关信息。上下级财政之间存在的信息不对称，导致上级财政对分成收入的收取和监管均处于弱势状态。
由于制约机制的缺位，导致有的地方政府通过擅自减免、擅自统筹等方式挤占上级分成收入，有的部门和单位通过瞒报收入、随意抵减等方式造成分成收入在财政体外循环，上级分成收入被挤占、挪用的现象较为普遍。
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